2011年县慈善总会万向助学金发放仪式举行

济南科员管理中心以陈超未取得许可而擅自从事客运业务认定其为非法运营，于2月13日作出停止违法行为并罚款两万元的行政处罚。

其实这种担心并不会真的发生，因为，虽然我国法律最终都由全国人大或者全国人大常委会表决通过，但法案的最初起草大多由法工委独立完成，由专门委员会审议法工委起草的法案的合宪性并不存在逻辑上的悖论。但凡法律或者法律文件不符合宪法精神，必定难以有效保障公民的合法权益，依照违宪法律作出的裁决也将侵害当事人的利益，违背依宪治国的初衷。

推进合宪性审查工作从形式上来看，或多或少会对党的某些执政活动造成一定影响，但从长远来看，这种影响的积极效能将日益凸显。[27]莫纪宏：《法律清理的合宪性审查》，载《中国宪法年刊》(2009)，法律出版社2010年版，第29页。[29]合宪性审查的重要职能是审查法律的合宪性，既往全国人大常委会法工委的法规审查备案室并未对法律进行合宪性审查，因此，明确将法律纳入合宪性审查范围显得极为迫切。第二，合宪性审查有利于维护宪法的权威。在崇仰民主价值的同时，对民主化进程中的陷阱保持警觉，才是真正的民主现实主义。

笔者认为，从短期来看最现实的选择是在全国人大内部增设独立的审查机构，使其成为全国人大的一个专门委员会。第一，基本权利的救济方式应该呈现多元化的趋势。[24]参见刘松山：《立法规划之淡化与反思》，《政治与法律》2014年第12期。

在中国特色社会主义法律体系形成的过程中，人大在立法中能够起主导作用并已经起了主导作用，仍未能解解决部门利益问题，在此法律体系形成后更好地发挥人大的主导作用，果真能解决部门利益问题吗？ 对于立法中的部门利益，有以下几个方面值得关注和讨论。[20] 按照习近平总书记讲话和党的十八届四中全会决定要求，发挥地方人大在立法中的主导作用，克服地方保护主义法律化，十分必要。然而，委员长会议是否适宜制定并实施立法规划和年度立法计划，并以此发挥立法主导作用，而且这一作用将被视为全国人大常委会的立法主导作用，就值得讨论了。如果在立法工作中，人大及其常委会组织协调又不等同于发号施令，能说是发挥主导作用吗？具体到人大及其常委会发挥主导作用，遇到的问题是，它们在立法过程中要去组织协调哪些主体？它们与被组织协调者之间是什么关系？组织协调行为是什么性质，有什么法律效力？如果被组织协调者不执行人大及其常委会的意志，怎么办？这些问题恐怕应当从法理和我国政治制度的层面谨慎研究回答。

有的加强立项主导，努力改变部门提什么人大就审什么的模式，由被动‘等米下锅转变为‘点菜上桌。在这一复杂程序中，参与立法活动的主体众多，每个程序的参与主体又时常具有不确定性，远不止人大和它的常委会这两个主体。

为克服部门利益就把起草权拿过来，能否从根子上解决问题，恐怕需要研究。第六，建议将人大主导立法的关键放在审议和表决两个环节上。强调人大代表民意无可厚非，但不能给人一个误识，即将人大视为民意的独占机关和垄断机关。总之，发挥人大在立法中的主导作用，需要找准人大主导的宪法和法律定位，加强相关研究，避免对人大主导立法的各种误识和分歧。

比较典型的是，人大以主导立法的方式引领推动改革，在理论和实践中已经引起过争议，强调通过人大主导立法来克服立法中的部门利益，也面临争议和矛盾。对符合民意的改革，人大要主导助推立法，对不符合民意的改革，人大要主导过滤纠正。现在，为克服部门利益，就削弱甚或取消部门起草或者组织起草一些重要法律法规草案的职权，其依据可能需要充分论证。其五，立法规划和年度立法计划所包括的内容已经远不止常委会的重要日常工作了，它还包括代表大会要不要立法的职权，包括其他国家机关以及人大主席团、专门委员会提出法律案的职权等，这已远超委员长会议的职权范围。

笔者的意思是，法律规定人大及其常委会组织协调立法工作，如果只看字面，是存在疑问的。[4]参见《全国人大常委会2016年工作要点》，《中国人大》2016年第9期。

地方人大常委会还有一个主任会议问题，主任会议可能会参照效仿委员长会议，如果做得不好，可能就成为主任会议甚至人大常委会主任个人主导立法了。前引的全国人大法工委国家法室所著的我国《立法法》释义书中的记述，就是将部门起草法律草案与部门主导立法联系起来了，这容易让人觉得部门起草就导致了部门主导。

2014年王晨副委员长在地方立法工作研讨会上对部门问题的表述是，需要各相关方面共同配合，也不可避免地会受到各方利益的影响。第二个层次是，属于立法体制中的重要内容。然而，如果把委员长会议和地方人大常委会的主任会议、专门委员会、常委会工作机构甚至人民代表在立法中发挥的作用都叫做人大主导，则无论从宪法体制还是理论认识上看，恐怕都缺乏合理性，因为这实际是把这些主体与人大及其常委会等同起来了，如果将这种观点运用于实践，就会产生不少负面影响。[8]李适时：《发挥人大在立法中的主导作用》，《中国人大》2014年第20期。以全国人大常委会的有关领导人、工作机构负责人的讲话和委员长会议的文件来回应这些问题，最有说服力。第七，建议对委员长会议和主任会议在立法中的性质、地位和职权，做研究和规范。

（三）   为解决部门问题，需要人大主导 立法中的部门问题是一个老生常谈的问题。也正因为这个原因，强调司法工作要坚持党的领导，不能被表述为党要在司法工作中发挥主导作用。

改革事业是在党的领导下奋力前行的，很多改革主张，特别是那些重大改革的主张，都是由党中央提出的，如果说要把这些改革主张上升为国家法律，那么，实际的主导者是党中央。第一，建议对各类立法参与主体发挥作用的提法进行规范清理。

来源：《政治与法律》2018年第2期。总之，在引领推动改革的立法中，人大被动一些比过于主动要好。

[7] 分析上面六份材料中的提法，可以形成以下几个初步印象，并引出一些问题。主导具有行政权的特点，与人大行使权力的规律不甚相符。[7]参见沈春耀：《适应全面依法治国新形势，进一步加强和改进立法工作》，《法制日报》2017年9月12日。有的材料在按立法过程表述立法主导的同时，又提出发挥代表作用问题，给人逻辑不顺的感觉。

比如，很多针对议案的管控措施能不能叫主导立法？再比如，委员长会议在多大程度上能代表常委会？ 委员长会议的示范作用十分重要。[18] 以上关于立法中部门问题的这些表述不尽一致，侧重点各有不同，但主要表现为部门争利益、争权、诿责、权力边界不清、难以配合协调，核心问题实际还是部门利益问题。

我国《立法法》赋予委员长会议的这一职权是否合适，恐怕需要研究。不仅如此，修改后的我国《立法法》还明确规定,全国人大及其常委会加强对立法工作组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。

关键词:  人大主导 部门利益 委员长会议 专门委员会 法律起草 党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。面对这样的情况，人大对于引领推动改革的立法动议，应当十分慎重，准确把握改革的脉搏，寻找改革的最大共识，对于可能存在严重分歧的改革动议，不付诸立法。

（四）   专门委员会、常委会工作机构、人大代表等主导立法的问题 按照2015年修改后的我国《立法法》的规定，在法律的制定中，发挥人大主导作用还有几个重要内容：专门委员会、常委会工作机构提前参与法律草案起草。有限少数人也基本可以保证一定程度的独立思考，较容易形成共识，但如果很多人同时对一个问题进行思考，就很难保证得出相同的结论，也就很难有一个共同的主导方向了。不仅是代表，常委会委员也有这个问题。任何一部法律所涉及的面都有很强的特殊性、专业性，但专门委员会的力量是有限的，常委会工作机构（比如法制工作委员会）的工作人员长期主要学习、研究法律，其他方面的专业力量既有局限，又缺乏实践经验，能否适应起草诸多重要法律草案的需要呢？ 其五，为防止克服部门利益，专门委员会和常委会工作机构除了在起草这一环节参与外，其他还有哪些环节可以发挥作用？是不是广泛征求意见，加强调研，为人大及其常委会审议法律草案提供全方位的意见，可能更有利于发挥人大主导作用？ 最后，是人大代表应当以什么方式主导立法的问题。

一是，主导的主体是谁？基于本文结构安排的考虑，这个问题将在后面逐步展开论述。对主导这一用语的含义和相关要素作什么样的理解和把握，直接关系到人大在立法中如何进行自我定位。

第二项职权中对有关主体提出的议案决定交专门委员会审议或者提请常委会审议的内容，主要还是程序安排性质的，可能带有一定的规划和计划的性质，但这个规划和计划仍然是被动的、等米下锅的、难以预测的，甚至不能说是规划和计划，因为议案的动议权在提案主体手里，委员长会议不能对它进行规划计划。在立法的审议和表决中，如果人大及其常委会能充分发扬民主，把审议修改表决的各个环节做实，部门是不可能主导立法的，但如果在立法的各个阶段，常委会会议以及人大及其常委会工作机构了解情况不充分，或者不能切实使用法定职权，被部门牵着鼻子走，当然就真是部门主导立法了。

接着，他又说了三个具体的主导内容：一是要把握立法决策主导，主要是抓好项目论证，避免久议不决，妥善解决重点难点问题。这就把党的十八届四中全会决定的内容法律化了。